戴传利
2017年3月31日，江西奉新县人民政府因与奉新县沿河建设投资开发有限公司发生合同纠纷，被宜春市中级人民法院冻结3.2亿元资产，并被纳入失信被执行人名单。事件引发舆论热议。
有拍手称赞的，也有为政府开脱责任的。奉新县人民政府及时向法院提出了执行异议，声明已经履行部分付款义务，剩余部分没有支付有正当的抗辩事由。另外，政府负责人也表态坚持依法办事，履行好法院作出的执行决定。具体的赔付方式还有待协商解决。
统计资料显示，“老赖”政府不仅仅是江西奉新县人民政府，早在2013年10月24日，最高人民法院开通了“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台，可查询全国失信被执行政府有470个，且大多数为县乡镇政府。
【分析】
政府“老赖”的出现，危害不可低估。
首先，政府“老赖”降低政府公信力。“欠债还钱”是一个古老朴素的道理，政府欠债也不例外。与其他民事主体不同的是，政府欠债往往不是以自己或第三人财产做担保，而是以政府信用为担保，即便实践中有的地方政府财政部门出具担保函做担保，那也是违法行为，而公民、法人和其他民事主体与政府债务往来主要看重政府的信用。当政府拒不执行人民法院的裁判所确定的内容，被人民法院列入失信黑名单后，政府负责人坐飞机、购买软卧火车票以及其他高消费就可能受到依法限制，甚至会构成拒不执行人民法院判决、裁定罪而被追究刑事责任，如此一来，人们对政府的信赖就会受到严重的挫伤，会不断侵蚀政府的公信力。“财产债”可以通过偿还而恢复到接近圆满状态，但“信誉债”则很难弥补。
其次，政府“老赖”影响诚信社会构建。《左传》云：“信，国之宝也”，当年商鞅所采取的“徙木立信”的措施就是为了增强百姓对政府的信赖，为政府立法的顺利推行奠定信任基础。 在诚信体系构建的宏大工程中，政府的诚信对公民个人和社会的诚信生成具有重要的导向和示范效应，一个没有诚信的政府，谈构建诚信社会只是一种空论。政府不执行人民法院生效的判决是对司法权威的一种挑战，被法院列入“老赖”名单更是给社会诚信建设带了个“坏头”，破坏了构建诚信社会的“火车头”。
再次，政府“老赖”会影响地方经济发展。政府一旦被列入失信黑名单，投资商难免会对该地政府诚信度产生质疑。投资环境的不可靠，政府的招商引资工作必然受到波及。对一些市县而言，外来资金的拉动作用十分关键，政府税务收入、群众就业问题、当地经济发展等，多与此紧密相关。政府“老赖”形象成为地方投资环境的致命伤。
【深度】
造成政府“老赖”的原因是多方面的，既有公务员个人诚信问题，也有政府法治能力不足问题，更有财税体制机制问题等。
首先，存在公务人员滥用政府信用。一些地方政府及工作人员利用人民对政府的信任，长期吃饭不给钱、招商许诺补助不兑现、吸引社会资本参与建设及投资不按约定付钱等，在相信政府不会违约的基础上，结果出现了“新官不理旧账”等现象，打官司胜诉后政府却置法院裁判与不理的困境。
其次，政府官员缺乏法律责任意识。政府“老赖”也与地方政府领导法律责任意识不强有关。与公民个人债务责任承担不同，政府债务承担对于领导干部来说与任期制息息相关。在唯GDP论英雄的指挥棒导向下，地方政府官员都希望任期内能多出政绩、快出政绩以谋求职务升迁。举借债务以谋发展，而将债务留给下届政府偿还。还有些领导干部认为虽然债务过多，但百姓收益，债务违约也是不得已的事情，认为“一心为公”就不会承担法律责任。
再次，与财税体制不顺密切相关。我国自分税制改革以来，中央与地方的财权划分与事权分配不太匹配。地方政府财政收入不到中央的一半，却要承担大部分的事权，财政收入好的地方政府压力相对较小，财政收入差的地方政府往往入不敷出。比如江西奉新县2016年财政总收入是22.04亿元，2016年全县公共财政预算支出执行数29.37亿元。全年财政赤字7亿多元，在这种财力收入情况下，再要求政府拿出3.2亿元来兑现法院判决实属困难。
从公布的失信地方政府名单来看，400多个政府中，只有20多个是县级以上政府，其余都是乡镇政府。这与我国乡镇政府的财权是密切关联。但这些并不能成为地方政府“老赖”的借口。
【路径】
明确政府“老赖”产生的背景及原因之后，如何破解才是各级政府必须重视的问题。
首先，需加强对政府官员诚信与法治意识的培训。诚信信用是法律的一项基本原则，行政法将之作为“法治政府”的一项重要内容，并确立了“信赖利益保护原则”。在党校、行政学院以及其他干部培训中设置“讲诚信，守法律”专门教育课程，可以采用案例式或研讨式教学方法，提高培训效果，提高政府官员对政府诚信重要性的认识，认清违背诚信原则的危害和应当承担的法律后果。尽可能地减少增量债务，采取多元化方法积极化解存量债务，一旦涉案诉讼就应当出庭应诉，做到“出庭、出声、出效果”，不是政府责任的要依据事实和法律向法院充分陈述抗辩理由；是政府责任就应当承担责任，服从法院判决和裁定，并自觉履行生效判决和裁定。
其次，划清责任范围，强化责任追究。造成地方政府债务违约和不执行法院裁判的往往不是一届政府人员造成，在追究当届政府负责人责任的同时，要分清前后届政府负责人责任的大小，根据各自的过错程度追究不同的党规党纪和法律责任，坚持“纪律挺在法律前面”。与此同时，也要建立适当的免责事由，对于在投资、建设等方面没有过错，可能是由于情势变更或者不可抗力等原因造成的政府不能按期偿债等后果的，应当免除责任追究。
再次，加强对地方政府的债务监管。按照“去存量，减增量”的总体要求，加强对地方政府债务监管，建立地方政府债务预警机制，构建地方政府债务信息公开、风险评估等制度，做好事前和事中监管，完善地方政府债务违约救济制度，建立债务重组、整顿、行政救济等事后监管方法，把事前和事后監管措施有效地结合起来，短期内监管重点放在债务处理问题上，长远来看则应把重点放在事前监管工作上。
第四，深化财税体制改革。党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，进一步完善中央和地方政府事权承担和收入划分。当务之急是改革县、乡两级政府财权和事权支出责任不对等情况。进一步完善税收分配制度，减少和规范特定转移支付资金，扩大一般转移支付力度。对中央与地方政府事权进行再划分，适当减少地方事权承担的范围。当然，事权的划分并不是一成不变的，可以根据发展情况的变化和各地经济财力的差异适当调整。
（作者单位：中共安徽省委党校法学教研部）
